公共採購制度漏洞多多

採購黑洞逐個捉 歐案之後,特區政府為重建廉潔形象,先後修訂高官申報財產制度,並公開主要官員的財產清單。然而公務採購及外判公共工程的法規依然三十年如一日,絲毫未改,監管法例亦停留在上世紀八十年代,令有關範疇成為近年官場貪腐的溫床,並如瘟疫般蔓延至各司各局各部門。 「你有張良計 我有過牆梯」 目前公共部門對於規管財帳運作上的主要法規包括︰部門本身的組織章程;第6/2006號行政法規《公共財政管理制度》;第122/84/M號法令《有關工程、取得財貨及勞務之開支制度》。當中法例規定,政府超過250萬的外判工程,以及超過75萬的採購和勞務合同,公開招標屬必要,但當中亦容許了不少例外。例如超過澳門幣1500萬的工程判給,或超過750萬的勞務及貨物採購,因技術複雜或時間倉促趕不及公開招標,行政長官有權決定只向三間公司詢價;如經上級審議證實對澳門地區有利,可容許部門豁免公開招標而直接磋商判給;部門認為供應商具有法定專營權、發明專利等,基於採購特性,認為批給特定廠商較有利;研究計劃、公共工程技術顧問或監理公司;或因安全理由、不可抗力的緊急事故等特殊情形,都可以豁免公開招標而採用直接磋商判給。 雖然法例亦有規定,當免除招標而採用直接磋商時,應至少向三個專業人士或專業法人要求詢價,亦即俗稱的「三間詢價」;而且,取得財貨及勞務開支超過澳門幣1萬5千元,又或工程開支超過15萬元時,詢價須以書面作出,即俗稱的「書面報價」;然而,加上法例條文模糊,給予部門很大的自由裁量權,可操作的彈性太大,加上監管缺失,有關規定的可操作性過大,容易成為貪腐的溫床。當中的「把戲」並不複雜:不外乎為某間公司度身訂造標書,再找來不對口的「競爭對手」,或把招標「斬件」至直接磋商判給的金額,或容許公司先用低價中標,然後慢慢追加收費等。 堵塞漏洞難 成管治「計時炸彈」 根據特區政府2015年的財政預算情況執行報告,「資產及勞務」(包括耐用品、非耐用品,及勞務)的綜合開支超過99億。雖然財政局有定出8類消費性物品進行中央採購,而按現行的公務採購制度,檢察院在行政部門開標採購上,被賦予監督職能,但檢察院只有在行政部門邀請下方能參與提供意見,而意見最終是否被採納亦由行政部門、開標委員會決定;一些豁免開標可能會出現無監察情況,各部門亦有各自的做法以及標準,要完全堵塞漏洞仍相當困難。何超明案的案情亦顯示,即使是檢察院本身的判給,亦有可能出現受質疑的地方。 事實上,近年不少廉署及審計指出的個案(詳見「公共採購事件簿」)均反映出,公共部門有濫用豁免招標,或以不合理的藉口有意規避法定的制度或程序、內部監管鬆懈或流於形式等問題,尤其是將具整體性或延續性的設備或服務「斬件」購置,以規避有關公開競投或簽立公證合同的法律規定的做法,更具一定的普遍性。廉署報告就曾直指,公共部門在採購程序中迴避公開競投或簽訂公證合同,削弱採購程序的公開性及透明度,不僅難以使行政當局用合理的價格選擇最優質的服務,更會增加發生貪污濫權的風險;行政當局應因應社會發展的現實狀況,對政府採購法律制度和其他相關的規定作出調整,在簡化公共採購程序的同時,強化相應的監督及核查機制。 審計署報告亦曾同時指出,目前公共部門對於規管財帳運作上的主要法規,存在認知不足和執行上偏離法律原意的情況,從為自己帶來工作方便角度闡釋法律,令一些涉及公眾利益及澳門長遠發展的項目,在未具充足時間供作詳細、充分的考慮及科學決策下推行,除影響特區政府的執行力之餘,亦造成公帑浪費。 採購、判給關乎政府開支。而近年的個案均反映現時澳門公帑的合理使用仍然成謎,更遑論當中牽涉的貪腐。每個採購黑洞都正暗暗為政府的管治威信埋下炸彈。