守法依法──公務員的第一守則

在前檢察長何超明涉貪案的庭訊,人們疑問怎麼作為一個司法機關的上下人員都不清楚法律法規的規範,甚或明知不妥卻照「執行如儀」呢?然則,據有行政部門的公務員指,雖然明知上司指令某項採購或聘請人員在程序及做法並不符合法例,但也唯有執行,「要反對上司?除非你唔想撈。」有資深公務員直指,這種不理上司指令是否有錯也照樣執行的情況,檢察院其實是冰山一角而已。追源究始,那些盲目執行上級錯誤指示的公務員,對必須守法依法的原則欠缺正確認知;再者,裙帶關係之歪風愈演愈烈,近親繁衍帶來其中弊端是政府內部監察及制約機制失靈,在「自己人馬房」裡就可隨意無忌,也因為你的職位是被照顧所得,故「叫我做咩就做」。 但是,作為公務員必須遵守法律這是基本要求。那麼,當上級發出的指示或命令可能違法時,公職人員如何保障自己? ​資深公務員教路指,公職人員在接收到上級的指示或命令時,如果覺得這些指示或命令與現行的法律法規存在不一致,甚或可能違反有關的規定,可以首先以口頭方式向上級提出疑問/指出與法例不一致或違反之處。如果上級沒有作合理的解釋而堅持要求下屬執行其指示或命令,則下屬可以考慮以書面方式寫出有關指示或命令的疑問或認為其與法例不符、違反之處,然後正式上呈上級(在正常情況下,會有入件登記)。如果上級在報告書上批示要求下屬繼續執行有關的指示或命令,則下屬依此執行有關的指示或命令可免於日後因此而出現的倘有紀律責任。如果上級在書面上不作批示,而又口頭要求下屬執行這些指示或命令,下級可以書面要求上級以書面傳達或確認該等命令或指示。如果有關的指示或命令很清楚是違法及引致犯罪,則下屬對這些指示或命令依法有終止服從的義務。 ​當然,根據情況的變化,也可以決定是否需要向廉政公署舉報。 實際上,在現行法律對必須依法行政是清晰規範。這在《行政程序法典》第三條(合法性原則)明確規定,「公共行政當局機關之活動,應遵從法律及法且在該機關獲賦予之權力範圍內進行,並應符合將該等權力賦予該機關所擬達致之目的。」可見,「依法行政」是一切行政行為應遵守之必要原則。一方面,要求行政行為須有法律之依據;另一方面,則要求行政行為不得牴觸法律。 ​ 亦由此,法律上對公務員依法執行給予保障。當中,在《公共行政工作人員通則》第二百七十八條(權利)明確指出「不遵守引致實施犯罪之命令」是公共行政工作人員之權利。 ​ 此外,《公共行政工作人員通則》第二百八十五條(紀律責任之排除)規定,公共行政工作人員遵守上級在工作方面發出之命令或指示行事時,如認為存在下列情況,在預先要求以書面傳達或確認該等命令或指示後,則排除倘有之紀律責任: 有合理理由懷疑該等命令或指示之確實性; 該等命令或指示違法; 該等命令或指示明顯基於任何故意程序或錯誤資訊而發出; 執行命令或指示可能引起上級未能預見之嚴重後果。 ​如果相關的命令或指示之執行將引致任何犯罪之實施,則服從之義務終止。 ​所以,公職人員要保障自己的合法權利,免於因執行上級發出的可能違法指示或命令而導致日後可能遭受紀律處分或刑責,最重要的一步是必須認識了解與本身職務相關的法律法規內容。《公共行政工作人員通則》第二百七十九條(義務)中規定的「熱心」義務,要求公職人員要以有效的方式及盡心的態度執行其職務,尤其要了解法律及規章之規定。 ​有資深公務員表示,公務員需自己研究有關的法律法規外,參與培訓課程是其中一個提高對有關法律認知的有效途徑。以公務採購為例,澳門公共行政培訓中心舉辦的公共行政實務系列課程中也有關於公務採購的培訓課程,如「公務採購課程(入門+進階) 」,「公共採購職業技能培訓課程」、「公務採購管理強化課程」、「公務採購研修班」等。澳門大學亦有舉辦「澳門特區政府採購理論與實務證書課程」。這些培訓課程有助學員正確和全面理解與政府採購有關的法律規定、政府採購的基本概念與理論和採購過程的實務工作。 另外,廉政公署2004年出版的《公務採購程序指引》、審計署2004年發佈的《開支預算的執行》專項審計報告及2016年發佈的《顧問、研究及民意調查的外判服務》衡工量值式審計報告等,都有助公務員增加對公務採購程序和要求的了解。