解密中英聯合聲明一旦毀約 英方可以做什麼?

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無論是昔日中英聯合聲明承諾了的港人權利,或者中英雙方50年的履行義務,今日都逐漸被DQ。一直在「隔岸觀火」的英方,究竟他們在盤算著什麼?

近日一份有關違反中英聯合聲明 (Breach of Joint Declaration) 的外交部解密檔案 (FCO 40/3624) 解封,首次透露90年代英方曾找國際法專家從基本國際法律觀點,較具篇幅分析一旦中方單方面違反《中英聯合聲明》後,英國政府可有何對策。這檔案能幫助理解英方在後六四處境的尷尬境地,箇中答案亦是今天很多活在困局裡的香港人想知道的。

當年香港進入了一個全新的政治局面:後六四時代英方開始加速香港民主化、美港關係法 (US-HK Policy Act)牽起爭端、中方對香港被「外國勢力」介入香港事務疑慮日深,故當年《聯合聲明》亦像今天一樣面對著空前的中方壓力。而這份92年這份解密檔案中,英方羅列了4月到5月期間,中方在不同國際場合及左報媒體發表認為97年後香港就只屬中方內部事務的「罪狀」。可能今天這種說法已是司空見慣,但當年對已與中方「坐同一隻船」的英國,卻有需要預想若果跳船與不跳船的潛在對策,純粹以備不時之需 (just in case)。

解密檔案中可看到英方找了官方法律專家Martin Dinham,就中方若果威脅撕毀(tear up)聲明的情況,指出了四點已確立的法律原則:

1) 條約是具約束力的,「約是立來遵守的」(Treaties are made to be kept),雙方必須誠實履行;
2) 而《聯合聲明》是沒有終止規定的,沒辦法單方面終止;
3) 若違約者出現重大違約 (material breach),才可觸發另一方終止履行及懸置條約;
4) 不合法推翻條約 (unlawful repudiation),會導致對方不須再履行條文的責任,亦會讓受損一方有權要求賠償 (reparations)。

故此,英方可以在重大違約下拒絕履行義務,但法律專家稱中方當年並不會那麼愚蠢宣佈無效的 (就算要都應待回歸後才宣佈!)。同時亦可在違約後按國際法向中方要求「賠償」,但究竟是賠什麼? 如何賠? 專家意見也指實際上也是相當困難的。還有,英方可以嘗試在聯合國大會提出相關動議,就算是通過中方都可拒絕履行,故此當年也認為聯合國一途也是徒勞無功(valueless)。

那麼,當中方嚴重違約時英方還剩下什麼可做? 法律意見指英方基本上無法迫令中方到海牙國際法庭進行訟裁,或許就只能在國際組織 (包括G7、聯合國、歐聯(EC)或其他) 推行政治及經濟制裁 (political and economic remedies)這一途,僅此而已。但近年被脫歐問題及緊縮政策困擾的英方,又有多大實力可言?

當然,香港人更想知道的,是英方有否分析過後九七的違約對策? 說沒有你也不會相信。這份密檔中透露出一點玄機,指1992年年底剛退任的戴卓爾夫人(Baroness Thatcher)曾向英國外相賀維的私人助理秘書Peter Ricketts,查詢過97後若中方違背《聯合聲明》英方有多大法律行動空間 (…action we would be legally entitled to take in the event of the Chinese making an indisputable breach of the JD post 1997)。但或許是「國家機密」又或者是怕揭露底牌,這份第8號文件及附件,已被額外抽起至後四七 (2048年1月1日) 才公諸於世,恐怕香港人等到一國兩制終結時都未開封。

這份解密檔案較詳細反映了英方在對方違反《聯合聲明》的法律觀點及行動座標,相當具參考價值。但根據檔案,英方雖然強調面對中方一系列的錯誤斷言必會指正 (rebut),但最後因要避免在1992年美港關係法的爭議中,不希望再火上加油,故此最後都是低調處理。不過看到近日英國外交部彷彿一改過往的綏靖政策,開始會較主動反擊大公報的失實報導,或許未必需要等到2048年,逐漸變得「進擊」的英國外交部有望以行動展示被封存的後九七英方對策還剩底什麼,又或許是想多了。

原文刊於蘋果專題

檔案來源:FCO 40/3624 Sino-British Joint Declaration on Hong Kong, 1992. (英國國家檔案館)

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