分類彙整:香港文章

今天卸責 明天爆煲 全民退保刻不容緩

今天卸責 明天爆煲
政府走數 禍港殃民
全民退保刻不容緩
工黨就《香港退休保障的未來發展》研究報告的立場書

八月二十日周永新教授及其團隊提交了《香港退休保障的未來發展》研究報告予扶貧委員會,對各項退休保障的建議帶來的影響作出研究,並提供科學和客觀的數據。工黨對此表示歡迎及感謝周永新及其團隊付出的努力。

工黨贊同報告的結論,即建議政府必須慎重考慮設立給予全港長者一種定期發放的老年金,並視之為香港永久性居民應享的權利,作為保障年老生活的支柱 之一。此外,工黨對報告亦有以下回應:

審查制度無補於事 政府不能坐視不理

從報告中「各方案的可承擔性比較」的表格,我們可以清楚看到,縱使政府沒有任何改善措施,繼續現行制度,到了2041年老年人口高企時,政府仍要承擔485億(2013年價格)。假如政府採取民建聯或新民黨的方案,在綜援和長者生活津貼外,多設一層設有資產審制度,政府同樣難以承擔。

報告中便指出「長遠而言,因多層退休保障方案由政府承擔全部開支,所 以到了 2041 年,政府在民建聯方案的總支出是 689 億元,新民黨是 604 億元(建議方案從 2013 年至 2041 年間的每年平均額外開支分別為 153 億元及 81 億元)。因此,民建聯和新民黨的多層退休保障方案較全民劃 一金額、免審查方案,整體上會給政府帶來更大財政承擔壓力。」

改善強積金並不能解決問題

社會上有意見反對任何全民退休保障方案,認為改善強積金便能解決現時老人貧窮的問題,工黨對此絕不同意。報告中便明確指出:

未有受僱記錄及 工作不穩定的市民未能得到強積金的保障;

  • 強積金於 2000 年底開始 供款,現今退休的僱員拿到的強積金平均數額約 25 萬元;而數以十萬計的低薪人士取回的強積金只有數萬元,部分更因「對沖」剩餘無幾,強積金對這部分受僱人士缺乏保障退休生活的作用;
  • 及未來十年的退休人士「年輕工作期間多從事製造業及低技術服務業,收入偏低和儲蓄有限,加上 家庭負擔一般較重,而到他們退休時能夠領取的強積金,估計一般不會超過 50 萬元;
  • 尤其眾多婦女在背後照顧家庭不能外出工作,在強積金下,保障極有限。

公眾諮詢 支持全民退保

此外,報告中指出,「公眾諮詢收集得來的意見,普遍希望盡快推行一個全民、免審查、劃一金額的「全民退休保障」制度」,工黨認為政府須正視公眾諮詢的結果及研究報告的建議,立刻就如何設立全民退休保障作出諮詢,讓公眾能討論怎樣的全民退休保障制度最能切合香港的需要。

總結而言,工黨認為政府既然委託了周永新及其團隊研究《香港退休保障的未來發展》,並且得出了結論,便需要正視公眾諮詢的結果及研究報告的建議,即時確立推行全民退保的方向,並就如何推行作出諮詢,在特首施政報告中宣佈實施全民退休保障的方案。林鄭月娥作為扶貧委員會主席,在回應周永新報告時,顯得毫無承擔,表示全民退保議題複雜,在社會未有共識前,不能硬推,只是推卸責任,將退保問題的解決拖延下去。

人口老化是不爭的事實,問題拖延下去,只會陷未來政府於不義,不是大幅加稅承擔開支,大大加重未來就業人口的負擔,就是妄顧長者民生,任其自生自滅。工黨要求特區政府承擔責任,人口老化無可避免,早日規劃全民退休保障才是「王道」。

從「白馬之盟」到自貿區:中央與地方之爭

photo via cc Wikimedia Commons user 守望者愛孟

photo via cc Wikimedia Commons user 守望者愛孟

 

開宗先明義:中國歷史就是中央與地方爭鬥的歷史。因此香港要普選,不可能等中央「施予」,只能不惜動武去「爭取」。因為這是爭鬥,而不是談判,故不可能妥協。中國從兩千年前第一次大一統至今,中央與地方只要有一點妥協,結果必然是以中央崩潰告終;從宏觀角度看,二千年來歷代能成功大一統的王朝,統一後第一要務就是要奪取地方的權力,否則必然速亡。共產黨為了自保,絕對不可能鬆手給香港。這就是中國。

教科書上的中國歷史,往往將王朝覆滅歸咎於歷代皇帝本人的問題。我們會看到「分久必合,合久必分」的循環。然而,循環的原因,更重要的是「分」的原因,課堂上很少深入思考。事實上,「分」與「合」的原因,正是中央與地方之間關係的變化。簡而言之,地方服從中央則合;地方背棄中央則分。地方是否服從中央,主要看中央的威信。中央的威信在王朝統一初期固然可以以軍事實力壓倒一切,但是歷朝的軍事力量在開國幾十年內就可以以「武備廢弛」來形容。軍事實力消失後,中央就只能靠利益來維持威信。最明顯的利益,就是以選任官員的制度來攏絡全國各地有實力、有號召力的人物。中央政府是不得不去利誘各地豪民的,因為從來只有中央需要地方,而地方並不需要中央。「中國好,香港好」是騙人的;「香港好,中國好」才是真的。

 

根據施堅雅(William Skinner)的中國宏觀區域論(Physiographic macroregions of China),他引用了中心地理論(Central Place Theory)來分析中國傳統社會,發現其實中國每十七至二十一條村落就能組成一個自給自足的經濟系統。無論遠在天邊的皇帝在與不在,都不會影響這些村落的生活;相反,在中央的皇帝要失去了來自這些村莊的稅收,他也就無法維持中央本身。因為他不會有足夠的資源來養軍隊與官員:他們是構成中央的重要元素。中央與地方的經濟關係,就是中央獲得地方的資源,再運用這些資源去攏絡地方人士,使中央能繼續汲取地方的資源。所以,套用馬克斯·韋伯(Marx Weber)一句話:中國官員只有一個任務,就是收稅。

說到這裡,中國為何分裂這個問題就顯然易見。當中央無法以武力震懾地方,或是中央無力利誘地方人士,中國就會趨向分裂。當兩個情況同時發生,中國便會即時解體。因而,雖說是奉天承運,其實皇帝十分怕地方豪強,更怕的是被地方豪強控制的地方政府;雖然地方政府都是由中央所派出的,但是中央一般只能任命各地衙門的首長,這位太守、刺州、縣令到任後例必依賴土豪統治,結果地方政府總是地方權利的代理人。因此,每次大一統都一定會有地方行政改革,企圖將更多的地方權力收歸中央。反之,每次大分裂都是由於地方政府背叛中央。

 

筆者舊文《那些年,西漢是怎樣「統一」的……》談過中國如何達成第一次長治久安的大一統,其中漢朝諸帝重要一步就是要將各地小朝廷的領袖換成劉姓子弟,並立下《白馬之盟》:「非劉氏而王,天下共擊之。」這條《白馬之盟》可說就是自秦以後中央第一次打擊地方權力的表現。本來的異姓王換成劉姓王,意在令地方必然服從作為家族首腦的皇帝。不過,以血緣作為中央與地方的紐帶這個做法在周代已證明是不能長治久安的,所以漢朝皇帝幾代人都致力於削弱諸侯王的權力,最後在漢武帝手上終於令地方完全壓在中央之下。

可是新莽改制引起的戰亂最終令地方再次抬頭,以地方豪強出身的漢光武帝劉秀在統一後,下令廢除各郡的地方軍,改為依賴地方豪強的私人武裝。加上東漢皇帝多短命,必須依賴士族治國,而士族由察舉制入仕,往往又與各郡強族息息相關。結果百多年後,士族豪強的權力已經強大得不得了。漢桓帝時,這些士族為搞「學運」的太學生撐腰,令漢桓帝下令追捕士人,因而發生「黨錮之禍」;其後漢靈帝時也發生同類事件。漢靈帝又為了加強中央的軍事力量,建立起「西園軍」,對抗士族的權勢。不過突如其來的黃巾之亂令中央只能再次依賴地方各郡強族,靈帝將各地刺史改為州牧,授予地方獨立的軍、政、財大權,最終發展成三國鼎立的局面。

 

從漢朝的例子可見,漢初致力削弱地方權力(白馬之盟、推恩令),但由於軍事力量廢弛(廢郡國兵),中央只能派糖利誘地方人士(察舉制)。突發事件令中央更加依賴地方(皇帝早死、黃巾之亂),最後中央將權力下放地方(廢史改牧),促成地方脫離中央,自行立國(三國鼎立)。

三國以後,晉朝恢復封建直接引爆地方獨立的炸彈,發生八王之亂;其後不久便開始五胡亂華。直至南北朝結束,隋、唐的統一後,中央才有機會對地方政府「動手術」。隋唐以後,地方政制以州代郡,而且隋唐的州都比漢晉的郡小;地方首長任免下屬的權力也收歸中央。在中央,科舉制令攏絡對象從士族變為個人,地方大族在中央的影響力下降。可是在開元以後,節度使制度,令地方又出現獨立的軍、政、財權。加上安史之亂摧殘中央,使唐朝不得不大封節度使,作為「妥協」,最後發展成藩鎮割據、五代十國。宋朝有見及此,再次削弱地方權力,除了收回節度使,更加將地方州縣的財權收緊,各地衙門只保留必要的行政費。

宋朝此舉卻令各個地方政府更加依賴地方大族。因為地方建設只能靠豪右出錢支持。試想像一下:如果香港所有財政盈餘都要交給中央,以後想要建多一條馬路都要和李老闆商量。政府建不成這條馬路,市民要鬧;政府想要建成這條馬路,又要給李老闆多少著數。從至直至清代,地方知縣要錢沒錢,要人沒人,只能對該縣師爺鄉紳言聽計從,反倒形成了中國地方自治的傳統:一村一部《基本法》,縣太爺從來管不到城外。是真正的山高皇帝遠,中央對地方差不多可說是完全失控。

宋朝以後,除了兩宋之際的岳飛與韓世忠再次表演「地方兵權救中央」之外,因為元、清兩朝以外族入主,歷史走向已有所不同。不過,清朝滅亡卻又再次上演這種戲碼。清末新政,停止科舉,廣招新軍;又預備立憲,各省成立諮議會。結果清廷無糖再派,反而是省諮議會可以有糖派;新軍又聽命於各省,從不聽命於清廷。只要一點挑動,清朝便足以解體。最後武昌起義,各省嚮應獨立,成立中華民國,取代清朝。然後,袁世凱無法完全裁減各省軍隊,卻自製口實予地方軍起兵,使民國軍閥混戰無日無之,終於由兩批外族,兩次掃平:日本人與有蘇聯特色的中國人,並由後者再次統一。

 

中共建政以來,鑑於兩千年歷史教訓,至今軍權緊握在手。加上中國是有核國家,絕對武力之下,地方無力抵抗。但是地方政府從來沒有放棄與中央討價還價的天性。數年前當中央說要「深化改革」,建立「自由貿易區」,上海的才剛批準,十劃都未有一撇,各地有「野心」的城市已紛紛向中央「入紙申請」,中央結果是暫緩其他申請。所謂的「自貿區」,講的就是政府退出干預,在區內奉行市場經濟、自由貿易。政府要退出市場,接下來要構成市場的自然就是各地富商。這些豪富一向就是地方政府的米飯班主,又一向苦於中央政府政策干預,賺得人仔朝不保夕。他們要「自貿區」,就如同古代有力豪強要獨立一樣。中央自然也就不敢貿然批准他們「經濟獨立」。中央與地方爭權奪利,至今未曾停止。

分裂的中國對中國人是好是壞?事實上每次的分裂都是地方發展的機遇。魏晉南北朝的大分裂令嶺南真正開始開發;晚唐的分裂令中國經濟重心完全南移到江南,造就宋代的繁華;民國的分裂令各省都發展自己的工業,為五十年代初的經濟復甦打下基礎。相反,統一往往令地方凋零,看看宋代以後貧弱的地方政府就知道;還有五十年代後期中央發神經的「大躍進」,簡直就是統一害民的典型例子。每次各自發展以後的大一統,都比大一統後再發展強:唐以開元年間(713-741)為鼎盛時期,但經濟發展仍不及隋大業五年(609)的盛況;建基於分裂的宋朝,更是古代中國最富有的時代,遠超於明清。既然發展就是硬道理,分裂再聚合,也許是個好主意。

 

說回香港,以香港特殊的殖民地政治地位,要在中央直轄之下必欲除之而後快。因此,從毛澤東到鄧小平,都寧願將香港交給英國管。要不是當年有土地契約問題令英方不斷「煩」鄧矮公,也許至今香港仍然會是英屬香港。因為中共要以「民族英雄」的形象獲得統治的合法性與中央權威,鄧公再不願意也只能收回香港。無論如何,現實就是香港在1997年在中英港三方都半推半就之下成為中國的一個「地方政府」,而且還是中國境內唯一被「土豪」完全控制的地方政府,中央也只能將香港「除之而後快」。且不說能不能在中共手上「爭取」到真普選,能否維持現狀,令泛民可以留立法會內吶喊也成問題。十七年來,中共不斷在奪取香港的各方各面,如果歷代新天子奪取地方權力一樣。香港政改,說到底,不論是中共想要的政改,還是香港人想要的政改,本身就犯了中國政治中的大忌:地方向中央「提出要求」。還記得黃子華《秋前算帳》有這樣一說:

如果你同共產黨講:
「我想……」
「得喇!反黨!」
「唔係啩?我淨係想……」
「嗱!反黨第二次喇吓!」
「喂有冇搞錯呀,人哋都未講完。人哋淨係想……」
「嗱!反黨三次!得喇!叫你老母嚟打官司啦!」

 

中央地方爭鬥之中,中央一旦向地方「妥協」,就必然會引發骨牌效應。各個地方都會倣傚第一個獲得「妥協」的地方。如今香港政改已經引起澳門的迴響,開始有澳門人辦民間公投,開始提及政治改革。由此,中共更加不敢遂港人之願,他們會批准的政改框架必然是中共最放心的方案:提委會預遇,再給港人投票「選」出新特首。按牌理出牌,除了自亂陣腳,被中央當馬騮玩之外,甚麼也爭取不了。不以鐵與血為代價,甚麼也得不到。
記得,中央是「不敢」,而不是「不肯」。

 

更要記得,皇帝最怕豪強。

 

時代呼喊全民退休保障

文:陳敬慈、溫柏堅

香港,這個全球最「自由」的經濟體系,社會保障卻長期落後於同等發達的國家和地區——主要的競爭對手新加坡已有廣為讚賞的中央公積金制度,即使是一海之遙的澳門和一河之隔的中國大陸,也有覆蓋大部分人口的基本退休保障。

香港政府委託港大周永新教授進行的退休保障研究終於向扶貧委員會提交報告,民間團體對此再次充滿希望,畢竟這是一條走了四十多年的路。

雖然香港自六十年代已開始退休保障的討論,卻未就退休保障推行具體的計劃或政策,只是推行各種以公帑支付的生活保障福利,包括1971年推行的綜援、1973年實施俗稱「生果金」的高齡津貼,此後很長的一段時間,政府未再討論長遠的退休政策;相反,民間開始爭取全民退休保障的聲音卻從未間斷。

民間團體 不斷發聲

1977年,勞工團體基督教工業委員會進行調查,超過八成半受訪者願意參加供款式的退休保障計劃;1983年,民間組織成立的「關注社會保障委員會」推出《民間社會保險計劃綠皮書》,爭取實施包含退休、失業、工傷和分娩的全民性社會保障。

直至1986 年,港英政府在民間壓力下發表《中央公積金評估分析》,但不作公眾諮詢;1987年港督奕信在《施政報告》中拒絕設立中央公積金,而民間依然對設立全面的退休保障作出努力,例如1986年、1987 年和1988 年的五一勞動節,不同的勞工和基層團體均在行動中爭取成立中央強積金或退休金制度;1989 年香港社會保障學會提出《三方供款老年保障方案》。

面對民間團體持續的訴求,政府終於在1994年發表《生活有保障、晚年可安享》諮詢文件,建議以供款形式設立退休金制度,令所有年滿65歲的居民均可領取等同工資中位數30%的退休金。《明報》和《經濟日報》分別於該年7月14日及7月16日刊登對政府建議方案的民意調查結果,《明報》的調查顯示有81%受訪者接受這個退休計劃;《經濟日報》的調查也有58% 受訪者接受。但是次諮詢卻因自由黨以各大商會反對為由而沒有落實。

1995 年,政府重提1992 年社會反對的強制性公積金計劃,草案於同年7月在立法局經三讀通過,這就是2000 年開始實施的強積金計劃。強積金制度把僱主和僱員的供款交託私人投資公司管理,變相令勞動人口的退休保障交付市場。

三條支柱 難受衝擊

從2000年起,按政府所稱,香港的退休保障已由「三條支柱」支撐,包括社會援助、強積金、個人儲蓄。然而,社會一直存在要求全面退休保障的聲音。「三條支柱」論受到多方面衝擊,包括強積金的虧損危機、勞動力市場的零散化、家庭結構轉變和人口老化等等。

強積金於2000 年正式實施後,對這個全面市場化的計劃,能否為一般市民的退休提供保障,社會一直抱懷疑和批判的態度:

一、只益金融界強積金由私營機構管理,由基金經理投資,無疑為金融界創造無限商機,而僱主的承擔卻遠遠低於其他國家;

二、非勞動人口不獲保障家務助理、小販、家庭主婦、其他不能投入勞工市場的人完全得不到保障;

三、財富無法再分配退休保障與收入成正比,無法導致財富再分配的效果,對低收入者保障不足;

四、抵消長期服務金僱主供款的累積盈餘要跟長期服務金或遣散費抵消,就業不穩定的人無法得到足夠保障;

五、出現多次嚴重虧損基金市場高度不穩定,2000 年以來,強積金已經出現多次嚴重虧損。2008年的金融危機,令強積金差不多虧損四分一,成為否定和批判強積金制度的最大實證。

不過,政府的態度令當時的情況更為惡劣,時任的特首曾蔭權決定把當時對象為六十五至六十九歲的普通高齡津貼、七十歲以上的高齡津貼一律加至一千元,卻同時表示考慮引入資產審查,變相令原先七十歲以上可免於資產審查的長者很大可能失去領取的權利,引起社會很大的反對,終亦引發立法會的「掟蕉事件」。

此議同時加劇社會對老人退休保障的討論,政府嘗試以加大福利開支來消除市民對強積金失敗的不滿,但卻引來更大的反效果。2010 年爭取全民退休保障聯席發表的《強積金及退休保障意見調查報告》,反映有四成多的人認為應該取消強積金和取回戶口存款,並且支持設立一個供款形式的退休保障制度,而非放入投資性的強積金之中。

2011 年,強積金再次出現重大虧損,該年度的數據反映,當時每個戶口平均虧損近兩萬元,但政府再次嘗試以公帑補救,財政司司長在《財政預算案》中決定向所有強積金戶口注資6000 元,用以填補虧損。

可是,這個計劃再次引起社會的激烈反對,令當時的建制派轉為與泛民同一陣線,要求把6000元轉為現金發放。但是次的政策錯誤,再一次加速民間對全民退休保障的討論,突顯現行的「三條支柱」不能承受任何的經濟危機,每當經濟下滑時,社會都會出現反對強積金的聲音。
可是,政府只會以公帑填補制度上的失敗,用以維繫現行的「三條支柱」,每當危機出現時,便不斷利用公共開支作出補救,以及加強市場的投資活動。

德國不萊梅大學社會學家席曼克和福克曼(Uwe Schimank & Ute Volkmann)曾對市場化下的公共政策作出批判,指出市場化會帶來「功能失調」(dysfunctional)的影響。以管理強積金的經紀人為例,在所有勞動人口均要強制性參與的制度下,他們管理的是半市場下的基金,工作效率和動力也會降低,因為在強制政策之下,經紀並非身處競爭的真正市場,即使表現差劣,也不會令戶口持有人可以脫離供款的「枷鎖」,造成強積金根本性的制度問題,不能有效成為一個可以依賴的退休政政策。

供養比率 愈趨上升

強積金形同虛設,「個人儲蓄」、「家庭支援」和「公共福利」是否可以提供有限度的依賴?先說說「個人儲蓄」,在現時的勞動力市場下,工作零散化,缺乏長遠和穩定的工作保障,很多行業工資的上調也遠遠追不上通脹,單以儲蓄應付未來工作和家庭生活的不穩定已非易事,遑論要為退休準備足夠的儲蓄。

在高通脹和銀行息率不穩定的情況下,更多人傾向依靠投資炒賣作為資產增值的方法,但他們同樣面對虧損的風險,到年老時可能亦難以應付日常開支,被迫依賴公共福利的協助,對政府財政開支帶來壓力。

至於「家庭支援」,在傳統的華人社會,下一代對上一代的照顧被視為應有的行為,因此即使有爭取全民退保的強烈訴求,輿論仍然普遍認為退休是個人或是家庭的問題。然而,這個狀況正面對社會經濟轉變的衝擊,一為核心家庭的普遍化,二是人口老化的問題。

現時香港社會的家庭結構已非往時的主幹家庭,年輕一代傾向離開父母,自己組織核心家庭,他們能否給予父母經濟照顧,則備受質疑。

與此同時,香港社會持續的低出生率和低死亡率,把未來的人口金字塔推向為倒三角形,社聯指出,老年撫養比率將會由現時平均每5.5名成人供養一名長者,上升至2039 年每2 名成年人供養一名長者。人口結構的轉變也可能對「公共福利」帶來困難,因為隨勞動人口在比例上的下降,政府的財政會出現雙重壓力,一方面是稅收減少,另一方面是用來支付老人福利的開支增加。

可以預期,社會對於長者支援的需求將會愈來愈大,但用以支撐其開支的收入將會逐步收窄,包括家庭裏由子女負擔的支援,以及政府稅收下的資源再分配,都會因勞動人口的不斷下降而減少。

「三條支柱」的失效,令現時已有不少老人活在貧窮之下。政府的《2012年香港貧窮情況報告》顯示,長者貧窮情況非常嚴重,29.7萬長者活於貧窮之中,即三名長者便有一人為貧窮人口。在這個情況下的香港社會,不難想像愈來愈多的人對於未來感到迷茫,愈來愈多的人走上街頭,爭取政治和社會的民主改革。

面對前景 頓感迷惘

2003年,經濟下滑至歷史低點,導致7月1日有五十萬人上街,在反對第23條立法和爭取政治民主的同時,也出現不少要求改善社會民生的訴求。在這樣的背景下,民間團體成立「爭取全民退休保障聯席」,再次爭取設立全民退保制度。聯席成立十多年來,一直默默耕耘,以微弱之力進行公眾教育,制訂務實方案,參與社會政策辯論。

2014年7月1日,再次有超過五十萬市民走上街頭表達不滿,爭取政治改革。7月20 日,「聯席」發起遊行,兩千市民參與,要求政府盡快公布周永新教授的報告書,落實全民退休保障。跟以往的遊行不同,這次的參與人數不但有所增加,還有不少在民主運動中走在前沿的青年人加入。

人心所向,時代在呼喚徹底的政治和社會改革。站在廣大的勞動者和基層市民的利益上,我們期待改革是邁向一個公平的財富再分配制度,穩定和有尊嚴的全民退休保障,僅僅是其中一環。

陳敬慈為香港城市大學應用社會科學系副教授;溫柏堅為同系學生